十九届五中全会指出在“十四五”时期应加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局并强调“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。要激发各类市场主体活力，完善宏观经济治理，建立现代财税金融体制，建设高标准市场体系，加快转变政府职能。”营商环境是市场主体成长的土壤，是地区和整个国家经济发展的基础，更是推动双循环新发展格局的根本要求。政府职能转变及其服务效能的发挥对营商环境的优化起着至关重要的作用，同时政府服务的便利程度亦是吸引投资、影响经济发展的重要因素之一。

■ 政府服务效能是优化营商环境的核心竞争力

优质的营商环境就是生产力，抓营商环境就是抓发展。而优质的营商环境亟需政府职能转变和作用发挥助推，高效的政府服务是营商环境的核心竞争力。

高质量发展视角下营商环境着力点从“拼资源”、“拼政策”转向“拼服务”。十九届五中全会强调“十四五”时期应以推动高质量发展为主题。实现高质量发展是新时代中国经济发展的根本要求，其要义仍然是发展。高质量发展必须要有高质量的营商环境做保障，因为良好的营商环境是生产力，优化营商环境就是解放生产力。能否持续优化营商环境，是一个地区吸引要素集聚和投资的关键，最终影响地区发展的进程。回顾我国40多年改革开放历程，是不断解放思想、优化营商环境、发展生产力的生动实践，而营商环境优化路径也因时代发展的不同阶段而呈现出不同特点。在传统观念中，地区的营商环境靠资源、靠土地、补贴等优惠政策展现对投资者和企业吸引力，然而随着发展方式的转变和需求的日益提高，这样传统招商引资方式已然不可持续，更多的投资者和企业展现了对高质量的政府服务的诉求。以往的“拼政策”已经逐步向“拼服务”过渡，通过打造更加优化的人力资源、技术和产业配套、市场商务环境、行政效率以及专业化、个性化服务等“软环境”，提高地区招商引资核心竞争力。换言之，同等条件下，政府服务成为了企业抉择的关键因素，政府服务效能高的地区对企业有更强的吸引力，且通过企业之间对政府服务的口碑相传，这种吸引力将更加扩大和持久。因此，政府服务效能成为了各地区打造营商环境核心竞争力的着力点。在优化营商环境进程及其核心竞争力打造中，政府服务效能的作用越发明显，呈现正相关关系。

营商环境需要高效的政府服务保持长久的吸引力和竞争力。一方面，优质的营商环境是招商引资的核心竞争力和吸引力。水深则鱼悦，城强则贾兴。李克强总理强调：各地既要积极抓项目建设，更要着力抓环境建设，由过去追求优惠政策“洼地”，转为打造公平营商环境的“高地”，真正做到审批更简、监管更强、服务更优。实践证明，区域发展在分化，哪个地方的政府服务做的好，营商环境则更优，企业投资就往哪里走，哪个地方发展就会更快更有活力。因此，提高政府服务效能，抓好营商环境的优化，是招商引资的关键，对未来发展至关重要。另一方面，对于招商引资而言，营商环境的重要性不仅仅是“引进来”的吸引力，更是通过高效的政府服务助力企业“发展好”的可持续力。也就是说，通过提高政府服务效能，不仅能够将企业引进来，更得留得住、发展好，这是营商环境核心竞争力的体现。因此，政府服务效能对于企业而言将具有更为长久的吸引力，企业在一个地区扎根目的是为谋求更好的发展，传统的招商引资方式和红利随着企业的成长而日渐淡化，唯有政府服务效能是贯穿企业全生命周期的润物细无声的存在，企业需要时政府无处不在，企业不需要时政府无声无息，这不仅是企业的需求，更是对企业市场化发展的尊重。

优化营商环境需要政府“自我革命”。政府职能发生深刻转变，曾经长期存在的重审批、轻监管、弱服务得到明显改观。就政府服务自身而言，改革一直在路上，其效能提升是现阶段国家对政府工作的迫切要求。国家治理体系和治理能力是一个国家制度及其执行能力的集中体现。国家行政体制的不断完善，有利于健全国家制度体系，提升制度执行能力，把制度优势更好转化为国家治理效能。十九届五中全会提出了到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标，其中包括要基本实现国家治理体系和治理能力现代化。治理能力在地方实践中更多以政府作用发挥和政府服务具体效能等形式予以体现，因此政府作用更好发挥是我国发展目标实现的有力保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把转变政府职能作为经济体制改革和行政体制改革的关键，多次部署。我国政府改革从行政审批改革切入，大量削减行政审批事项。此后，进一步落实事前—事中—事后管理原则，分类施策，大力推进“放管服”改革。党的十九大以来，我们更加注重解决体制性深层次障碍，推出一系列重大改革举措，有效化解了一批结构性矛盾，在诸多领域实现了系统性重塑、整体性重构。党的十九届四中全会提出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”

在强化政府职能发挥，提升政府服务效能的进程中，营商环境不断优化。伴随着党中央、国务院围绕市场主体需求，以深化“放管服”为政府职能转变主要抓手，以打造市场化、法治化、国际化的营商环境为目标推出的诸多富有成效的改革举措，各地结合地区发展实际产生了诸如“一站式服务”“一窗受理，集成服务”“最多跑一次”“不见面审批”“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”等制度或实践，有力激发和释放了市场主体活力。通过提升政府服务效能等途径，推动营商环境整体改善，我国在世界银行的营商环境的排名快速上升。尤其今年以来，受疫情影响，营商环境发展遇到了新难题面临新机遇，国务院密集发布一系列优化营商环境的“硬举措”，在强抓落实的“号角”下，对地方政府的政策响应能力、落地执行力、创新服务能力都提出了新挑战和新要求。我们即将进入“十四五”时期，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化是经济社会发展必须遵循的原则。应切实通过提升政府服务效能，来提高营商环境的核心竞争力，栽下梧桐树，引来金凤凰。包头市正处于爬坡过坎、转型升级的关键时期，通过提高政务服务效能等途径展现营商环境的核心竞争力更为紧要、尤为迫切。

■ 政府服务效能提升的地区实践情况

各地政府紧跟国家步调，大力提升政府服务效能，以“放管服”改革为抓手，进行相关领域的改革与创新，提升政府服务效能，优化营商环境。包头市在这方面起步早、力度大、收效好，2013年迈开了全面行政审批制度改革的步伐。以国家、自治区简政放权、放管结合、优化服务相关政策措施为指引，以“打造审批最快、收费最低、效率最高、服务最优的全国一流政务服务环境”为目标，勇于创新，因时因势制定对策，大胆突破，促使“放管服”改革持续深化，成效突出，政府服务效能不断提高，具有表率作用，获得了良好的口碑并得到了社会各界的广泛认可，更以政务服务具代表性。尤其近期聚焦“四个一”改革，促使政务服务能力进一步提升。一是“一站式”服务，实现“应进必进”，市级558项依申请行政权力事项和公共服务事项已全部进驻本级实体大厅，旗县区进驻率普遍达80%以上。开通“呼包鄂乌互办互认窗口”，16个审批事项实现跨市通办。二是“一网通办”功能，完善全市一体化在线政务服务平台，部门合作加快政务信息资源共享交换工作，协调提供数据共享责任清单、需求清单，开展共享平台前期测试。开展政务服务事项精细化梳理成果复用工作，一体化平台已上线服务，接入社保等特色应用，市级网上可办率达99%。三是“一窗式”服务，在市政务大厅全面推行前中后台协同服务模式，变“企业群众窗外跑”为“工作人员窗内跑”，群众满意率达99.7%。四是“最多跑一次”服务，深化“三减两优”工作，通过数据共享、电子材料共享、网上流转、合并表单、套餐式服务等方式，全面减环节、减材料、减时限、优流程、优服务，推出“马上办”“网上办”“一次办”“就近办”服务，有效提升了服务便利度。在服务效能提升的进程中，营商环境不断优化，企业和群众办事满意度不断提高。

包头市政府职能转变取得了较好成绩，某些领域走在了自治区乃至全国同类城市的前列，但我们也深切认识到现阶段包头的发展实际是，尽管“放管服”改革力度不断加大，成绩突出，但是营商环境发展水平，尤其是招商引资能力和市场主体的活力与之并不相匹配，与国家、自治区的要求和群众的期待相比还有一些差距。究其原因，还在于政府服务效能没有充分发挥到位，仍存在一些短板和薄弱环节。坚持问题导向视角看政府服务下的“放”、“管”、“服”各个环节，主要有以下方面需进一步完善：

“放权”之后的活力和创造力问题。现在市场主体反映比较突出的还是部分领域限制多、门槛高、审批繁，束缚了创业创新手脚。一是精简下放的协同性有待增强。各部门简政放权的政策不尽相同，有些权放得不配套，导致部门之间放权情况不同步。涉及多部门、多环节的事项，因这个部门放了，那个部门没放而出现不协调、不到位的问题；同时，因层级之间人权、事权、财权不配套，导致权力下放之后基层承接难。上面千条线，下面一根针，上级的每个系统和部门都有各自的工作任务、具体要求和执行标准，最终都需要基层落实；再有，上下级改革不配套。有的事项大部分环节下放到了基层，但是某个关键环节没有下放，上下级资源协调问题有待解决。二是地区间改革不同步，包头与周边盟市或其他地级市相比，无论审批事项还是权责清单，数量都不能做到完全一致，相互匹配。三是“放权”之后的后期工作跟进不足，简政放权，下放之初需要决策和勇气，下放之后需要跟进和智慧。权利下放到基层之后，基层是否有专门的高素质人员承接、如何承接应作为上级部门的权衡，而现实情况是权利纷纷下放，但是相关的政策指导和业务培训没有充分到位，导致基层的承接者应接不暇，影响放权之后服务效能的发挥和落实。

“监管”的智慧与质量问题。一是综合执法体制待完善。随着大量行政权力下放旗县区，基层行政执法任务不断加重，对综合执法体制要求越来越高，基层行政执法监管力量有待进一步加强。二是各部门的监管方式不统一，合力的高效监管尚不到位，一定程度上影响了监管的效果和质量，甚至造成多头监管。三是对新兴产业创新包容审慎能力监管尚显不够，制约了创新创业的活力和主动性。

“服务”的便利和实惠问题。一是信息共享存在障碍，公共数据环境仍需改善，一些行业部门因专网垂直管理、涉密等原因，各部门间不能开放数据端口，导致企业和群众在办事过程中，仍需重复提交资料、开具证明，审批部门也需重复录入数据，一定程度制约了办事效率的提升。二是放权、监管、服务本身存在难协调的问题，很多人把这三者割裂来看，其实他们统一于政府作用发挥中，都是政府职能转变的重要内容，体现政府服务效能，但是在实际工作中，放权和监管中并不能充分体现优质营商环境所需的服务态度和能力。

■ 以提升政府服务效能优化地区营商环境

十九届五中全会强调要坚持深化改革开放。包头作为资源型地区的老工业城市，转型升级任重道远。我们既拥有雄厚的传统基础，新兴业态也蓬勃发展；国有企业转型升级，非公企业欣欣向荣，但是要想在全自治区乃至全国拥有更强的竞争力，要以坐不住的紧迫感慢不得的危机感等不起的责任感全力以赴抓发展，坚持问题导向，在大力提升政府服务效能中切实解决企业和群众反映最突出最强烈的问题，全力打造一流营商环境，打开市场的活力之门。

解放思想，提升观念更新效能，强化积极向上的思想环境。“放管服”的改革经过近几年的发展，观念已经逐渐深入人心，但是根植在人们脑海中的传统观念并未得到根本扭转，从“管理”向“服务”的转变还不到位，其深化发展的阻力部分源自传统观念的桎梏。在刀刃向内的自我革命中，某些人难免出现“应付差事”等思想；在激发社会活力的改革中，某些人难免因循守旧、畏于创新；在为民众和企业创造环境的过程中，某些人难免还想“分一杯羹”。事在“人”为，在改革一线的领导干部的素质和能力直接决定了改革的成效。我们必须承认，在一些关键环节的改革中，如果有些领导干部心不在焉或有心无力，在工作方式方法、管理制度等方面不作出相应的改变和努力，将会错失改革突破的大好机会。靶向优化营商环境，在提升政府服务效能的进程中，一是深入实施“人才强市”战略。十九届五中全会强调“创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，创新是未来发展的核心竞争力，人才是科技的载体。加强与国内外科研院校联系，支持高校和职业技术学院改革发展，完善人才市场体系，加快建设一支高层次复合型的经贸人才队伍和一支高素质、高技能的技能型人才队伍。二是打造一批素质过硬、责任心强的基层干部队伍。习近平总书记关心基层干部，同时也鼓励广大干部既当改革促进派又当改革实干家，盯住干、马上办。基层干部是全面深化改革的承接者，其业务资质、法律意识、法律知识、专业水平、服务意识直接影响经济社会发展的成效。因此，要选对人、用好人，培养一批高素质的人才队伍。三是强化重诺守信的信用环境。注重诚信引导，建设“诚信包头”。积极开展创建诚信政府、诚信机关、诚信市场、诚信维权等一系列活动，着力培育政府、企业、个人三大信用主体，加大失信处罚力度，加快形成适应经济社会加快发展需要的社会信用体系，强化信用监管和责任落实政府应带头表率，引领重诺笃行的诚信风尚，全面提高政府公信力，以自身模范行动带动擦亮“诚信包头”，将包头建设成诚信“高地”、投资“宝地”、兴业“福地”。

亲清政商，提升政策+服务效能，强化亲商富商的政策环境。一是完善营商政策。随着地区发展实际需要不断完善关于进一步优化营商环境的相关规章制度，在国家规定范围内对全市各级各部门简政放权、减轻涉企收费等方面作出明确规范；制定涉企收费项目标准目录手册、防止行政审批权力寻租规定等配套实施办法，创造更加有利的政策环境条件。二是强化政策措施落实。在税费减免、信贷融资、建设用地、资金扶持、市场准入、政府采购和招投标等方面加大支持力度，促进企业快速健康发展。最重要的，加强政策的宣传和落实力度。

激发活力，提升制度保障效能，强化竞争有序的市场环境。十九届五中全会提出“十四五”的目标之一是社会主义市场经济体制更加完善，高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展。一是进一步放宽市场准入。严格落实“非禁即入”原则，真正鼓励市场主体进入法定生产经营性领域。二是提升涉企和项目服务能力。进一步利用数字化手段升级公共资源交易系统，不断健全公共资源市场配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制，同时利用好公共资源交易数据富矿，让服务更“智能”、高效；落实好国务院和全自治区关于支持中小微企业发展的意见；拓宽企业融资渠道，建立完善涵盖信贷、股权、债券、担保、保险的金融服务体系，切实提升金融服务能力。三是整顿和规范市场秩序，开展重点行业或重点领域专项整治行动。四是完善制度设计，加强各部门之间的协调配合，明确主管单位和权责分工，合力构建营商环境建设、社会信用体系建设等联动机制。

安居乐业，提升城市综合服务效能，强化基础设施环境建设。干净、安全、有序的市容环境是优化营商环境的第一道门面。城市建设管理服务能力体现竞争力和吸引力，应提高城市综合服务效能。一是完善基础设施建设。基础设施建设是经济活动的血脉，只有血脉畅通了，各项生产要素才能自由流动，市场的“活”才有基础。把优化营商环境的目标综合融入城市建设中考量，包头推进基础设施建设，不仅包括公路铁路等实体基础设施，更包括信息网络的建设，包头部分旗县区的基础设施，尤其是网络平台的建设应该在这个进程中进行完善。二是推进公共服务设施建设。要对标先进，明晰目标，全力提升优化营商环境，努力用智慧诠释“一言一行皆形象、一举一动塑环境”的朴实情怀，让我们的城市更有品味，以有品位的“城”吸引住有品位的“人”，从而进一步提升城市颜值、城市温度、城市品位。优化营商环境，不只是企业服务上的“笑脸相迎”和审批流程上的“一次办成”，也是市容环境的外在提升和内在升华。为吸引广大企业和人才，不断追求高品质的基础设施环境建设，使包头真正成为投资创业的热土、安居乐业的宝地、实现人生价值的理想家园。

对外开放，提升外向型经济发展效能，强化互利共赢的发展环境。促进呼包鄂城市群协同发展的进程中，纳入构建人类命运共同体的考量。一是构建多渠道、多层次、完整的国际贸易采购体系，服务企业做大做强跨境电子商务，加快拓展国际化联系网络。二是扩大对外贸易。大力培育引进外贸主体，形成特色商品直供基地；完善海关、检验检疫、税务、外汇等配套政策，积极争取“市场采购”贸易方式。三是构筑国际流通格局。以各类境内外展会、经贸洽谈活动为媒，搭建对外交流有效平台。四是打造开放前沿高地。抓住国家城市群和“一带一路”建设契机，作为向北开放的关键窗口城市，包头应积极发展外向型经济，让城市的发展具有更广阔的视野，走向全国、走向国际。

创新流程，提升全周期服务效能，强化人民至上的共享环境。创新服务理念，关注并研究企业全生命周期服务和公民个人全生命周期服务等问题，让高效的政府服务全民全周期共享。从服务企业角度来看，全生命周期服务应覆盖企业的开办、成长、转型等企业发展的各个环节，甚至包括僵尸企业的退出环节。这样的“一条龙”服务可以极大地提高市场主体活动的效率和可持续性。现在政府的相关改革集中在商事制度改革和投资建设项目报批环节，这两个环节主要针对企业入口和投资，也就是企业发展的第一步。但从长远来看，对于中小企业如何扶持，对于大型企业如何更好地服务，有时甚至比把企业引进来更为重要。在未来的服务中应建立长效机制，更好的服务企业持续健康发展和转型升级，特别是困难时期的金融和政策方面支持等问题。此外，还应研究出台企业退出机制政策，不仅针对问题很多的僵尸企业，还包括活力不足且无力扭转的新办企业，把市场的资源留给健康的企业，保证市场的活力。从服务民生角度看，要区分公共服务、政府服务、社会服务等概念和范畴，明晰政府和市场的公共事务的职责范围，多渠道提升公共服务共建能力、共享水平和公共服务的供给效率。

依法行政，提升审批监管效能，强化公平正义的法治环境。2020年1月1日起，我国《优化营商环境条例》正式实施，该条例重点针对我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题，对标国际先进水平，从完善体制机制的层面作出相应规定，为下一步优化营商环境提供了法律依据。法治是最好的营商环境，市场经济本质上是法治经济，优化营商环境的本质是“法治化”，公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，能够促进市场的正向激励和优胜劣汰。依法行政，在改革进程中提高审批监管服务效能，一是建设法治政府。进一步健全依法行政配套制度，健全行政执法责任制度体系，规范行政权力运行和行政处罚自由裁量权，强化依法行政监督问责，市、县（区）基本实现法治政府。二是规范行政执法。认真落实相关制度；市直各执法部门细化、量化行政处罚裁量标准和工作流程图并全部对外公布；规范涉企收费，严格执行“收支两条线”，推行涉企行政事业性收费“一费制”改革。三是完善营商规章制度。对全市规范性文件定期进行全面清理，废止或修改不利于市场竞争、阻碍要素流通的规范性文件。四是深入推进平安建设。完善社会治安防控体系，大力推广阳光审判、阳光执行、阳光检务、阳光警务。

营造一流营商环境，既是政府提供公共服务的重要内容，也是实现区域经济高质量发展的重要基础。习近平总书记强调，营商环境只有更好，没有最好。我市营商环境的进一步优化需要有突破性的进展，切实提升政府服务效能，打造营商环境的核心竞争力，深化改革，治愈痛点，打通堵点，是政府的职责所在，是经济社会各项事业发展的迫切需要，亦是提升群众幸福感和获得感的重要方式。转型升级中需要一流的营商环境，上下同欲者胜，改革中要上下联动，解放思想，一起攻坚克难，只有做好政府服务这篇大文章，营商环境的优化才能释放更多社会的活力，为催生经济增长的内生新动能提供肥沃的土壤。